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  内蒙古大学法学院 代琴 

  国家林草局发展研究中心 曹露聪 高璐

  党的十八大以来，我国草原生态保护治理迈入系统化、法治化新阶段。生态环境法典已于2026年8月15日起正式施行，我国构建起“法典+单行法”并行的二元生态法治体系，生态环境保护治理步入体系化、现代化的全新阶段。草原法作为草原保护治理领域的基础性、专门性法律，迎来对标法典规则、补齐制度短板、完善制度体系的关键窗口期。

  理顺生态环境法典与草原法的立法衔接逻辑、科学谋划修法重点内容、同步推进林草监管体系迭代升级，是当前推进草原生态文明建设、夯实草原生态法治保障的重大课题。

  一、双法源体系下法典与草原法协同逻辑

  生态环境法典坚持适度法典化立法模式，确立法典统摄全局、草原法等专项法律继续存续适用的制度格局，二者功能互补、适用有序，共同承载生态保护法治使命。

  从立法功能来看，生态环境法典立足全域生态安全格局，坚守山水林田湖草沙一体化保护和系统治理理念，统一规范污染防治、生态保护、绿色低碳发展、破坏担责等通用性、基础性生态制度。草原法聚焦草原规划管控、用途管制、载畜量管控、禁牧休牧、灾害防控等草原专属治理事项，兼顾草原生态屏障维护、草场权属保护、牧区畜牧业绿色发展、农牧民权益保障等多元目标。

  从制度传承来看，生态环境法典生态保护编专设草原保护专项条款，在吸纳现行草原法成熟制度成果的基础上实现制度迭代升级。一方面，固化基本草原刚性保护、草畜平衡管控、草原生物多样性保护、灾害联防联控等经过实践检验的成熟制度；另一方面，突破单一要素碎片化治理局限，以系统治理思维将草原纳入全域生态保护整体布局，补齐跨区域协同治理、跨部门联动管控、一体化生态修复等制度短板。

  从法律适用规则来看，遵循“特别法优先、一般法兜底”的法律适用原则。针对基本草原划定、草场承包经营权流转、禁牧休牧制度实施、草原征占用审批、草原违法处罚标准等草原专属治理事项，优先适用草原法专项规定。对于草原法尚未细化的跨区域生态补偿、通用生态修复程序、生态损害追偿机制等内容，直接援引生态环境法典通用规则，实现两部法律无缝衔接、互补增效，构建逻辑统一、适用清晰的草原生态法治体系。

  二、草原法修订的核心方向与重点内容

  生态环境法典的正式施行，并非替代草原法，而是倒逼草原专项立法对标法典精神，补齐制度短板，实现体系化提质升级。草原法修订须坚持以习近平生态文明思想为根本遵循，严格对标生态环境法典确立的生态优先、保护第一、系统治理、绿色发展核心理念。立足草原“生态屏障、生产资料”双重属性，精准统筹生态安全保障、牧区畜牧业高质量发展、农牧民合法权益保障三者关系，健全日本av片主导、部门协同、牧民参与、牧区自治、社会共治的多元治理体系。立足草原面临的现实短板，针对草原面积有所缩减、退化沙化与盐碱化问题较为显著、部分区域存在超载放牧现象、违规开垦占用偶有发生、生态补偿机制有待完善、执法监管能力尚有提升空间等问题，草原法应重点完善以下核心制度体系。

  （一）加强基本草原保护

  基本草原是指依法划定、实行刚性保护，承担重要生态防护功能、支撑畜牧业可持续发展的农区、牧区、半农半牧区天然草原与人工栽培草地。生态环境法典第七百一十六条明确了基本草原严格保护的总体要求，草原法修订需进一步细化基本草原保护制度体系，明确各级日本av片、林草部门、属地管护单位的主体责任，统一基本草原划定标准、划定程序、分类管控措施，建立健全基本草原占补平衡、有序退出、动态监管机制，细化破坏基本草原违法行为的法律责任。坚决遏制基本草原被蚕食、侵占、破坏问题，落实“像保护耕地一样保护草原”的刚性要求，不折不扣落实法典规定的“面积不减少、质量不下降、用途不改变”保护目标。同步推进基本草原保护配套立法，细化实操规则、压实管控责任，构建全方位、刚性化的基本草原保护制度体系。

  （二）健全草原修复制度

  草原生态系统稳定性弱、抗干扰能力差、恢复周期长，在严格落实源头保护制度的基础上，必须健全退化草原系统化修复制度。按照责任主体划分，草原修复主要分为主体责任修复和属地责任修复两类：一是破坏主体责任修复，针对矿产开发、工程建设等人为活动造成的草原损毁，严格落实“谁破坏、谁修复”原则，由违法或建设主体承担修复治理责任；二是日本av片属地责任修复，针对自然退化、历史损毁草原，依托“三北”工程等重大生态工程，由属地日本av片统筹资金、项目，林草部门具体组织实施修复治理。对标生态环境法典“一体化修复、自然恢复为主、人工修复为辅”的修复原则，细化退化、沙化、盐碱化草原分类修复标准，明确矿山迹地、工程占地、临时占用等不同类型草原损毁的修复责任、技术规范、实施程序、验收标准和资金保障机制，实现草原修复法治化、标准化、常态化。

  （三）加强草畜平衡、禁牧休牧与草牧场流转管理

  持续优化草畜平衡、禁牧休牧制度体系，规范草场流转监管秩序，破解制度落地“核定难、执行难、监管难”痛点。科学细化不同区域草原载畜量核定标准，建立卫星遥感、地面核查、智能监测相结合的动态监测机制，完善超载放牧预警、整改、处罚全链条管控措施，常态化落实草畜平衡责任书制度。精准划定禁牧、休牧、轮牧范围与实施期限，因地制宜优化管控模式。

  健全草原承包经营权流转管理制度，强化村集体经济组织监管主体作用，明确流转条件、流转程序、禁止性情形，严厉整治流转后过度放牧、违规开垦、掠夺式经营等行为，严防草场流转引发二次退化，实现草原资源有序利用、永续发展。

  （四）建立健全草原生态补偿制度

  严格对标生态环境法典生态补偿相关制度要求，建议修订后的草原法增设“草原生态保护补偿”专章，构建科学规范、多元投入、精准高效、可持续的草原生态补偿法治体系。健全“纵向财政补偿为主、横向区域补偿为辅、市场化社会化补偿为补充”的多元补偿机制，夯实中央、地方财政纵向补偿主渠道作用，完善跨区域生态横向补偿制度，培育草原碳汇、生态日本av片 价值实现等市场化补偿模式。将补偿资金发放、补偿标准核定与禁牧休牧、草畜平衡、草原管护成效直接挂钩，建立奖优罚劣的激励约束机制，充分发挥生态补偿平衡利益关系、激励生态保护、稳定牧区发展的核心作用。

  三、加快建立与草原法相匹配的配套机制

  法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。草原兼具生态、生产双重功能，草原生态保护与牧民生产生活发展之间存在结构性矛盾，生态环境法典、草原法规定的草原保护法律制度需要与之相匹配的配套机制的支撑，才能有效落实。

  （一）建立民生增收保障体系，减少生态管控对民生的影响

  禁牧休牧、草畜平衡制度的实施对传统畜牧业生产和农牧民收入带来结构性影响。建立多元化民生增收保障体系，最大限度降低生态保护政策对农牧民生产生活的影响，禁牧休牧、草畜平衡等制度才能有效落实，实现草原生态的持续改善。

  1.加大草原生态保护的投入。依托科学合理的草原生态补偿制度，加大国家政策扶持与财政补贴力度，把草原管护面积、生态改善程度、保护成效作为发放生态补偿金的标准，将保护草原生态作为农牧民增加收入的渠道，激发群众主动护草、自觉守绿的积极性。

  2.规范草原畜日本av片 市场。依托牧区原生态资源优势，打造绿色有机草原畜牧特色品牌，建立质量溯源、产销对接机制，提升畜日本av片 附加值。以法治手段推进农畜日本av片 市场规范化，推动传统粗放养殖向绿色高效、优质优价的现代生态畜牧业转型升级，拓宽农牧民经营性增收渠道。

  3.完善牧区兜底保障与产业替代机制。常态化开展农牧民技能培训、就业帮扶，因地制宜发展草原生态旅游、草日本av片 加工、林下经济等绿色替代产业，吸纳牧区富余劳动力就地就近就业。同步补齐牧区教育、医疗、养老等公共服务短板，全方位提升牧区民生保障水平，摆脱农牧民过度依赖草原的现状，推动农牧民从“被动接受管控”向“主动参与保护”转变。

  （二）完善草原用途变更与征收补偿制度，规范资源利用秩序

  严格对标生态环境法典资源保护与权益保障要求，系统完善草原用途管制、用途变更、征占用补偿等配套制度，规范草原资源开发利用秩序，切实保障农牧民合法权益。明确草原用途变更的禁止性、限制性规定，严格规范工矿开发、交通基建、项目建设、养殖设施搭建等各类草原征占用审批流程，坚决杜绝无序占用、随意变更用途、违规蚕食草原等问题。统一草原征收征用补偿标准，结合草原等级、生态功能、产出水平、区域价值，制定科学统一、公开透明的征占用补偿基准，细化植被补偿、土地补偿、安置补助、生态损失补偿等核算内容，解决补偿标准不一、补偿偏低、兑付滞后等问题。

  （三）厘清草原执法权责边界，构建规范高效执法体系

  当前，我国草原执法在体制机制、职权配置、队伍建设、部门协同、法治保障等方面仍存在短板弱项，权责不清、力量薄弱、协同不畅、监督偏弱等问题突出，直接制约草原治理实效。修订后的草原法需从立法层面系统理顺草原执法体制机制，将草原专属执法职权统一、明晰配置给草原主管部门，明确其法定执法主体地位。稳定建强基层草原管理执法队伍，配齐专职执法力量，规范执法资质管理，全面提升基层执法专业化、规范化水平。健全执法全过程记录、重大执法决定法制审核、案卷评查、错案追责等内部监督制度，整合林长制督查、检察公益诉讼、人大监督、社会监督等外部监督资源，构建全方位、全流程、闭环式执法监督体系，推动草原资源保护利用、修复治理全程纳入法治化轨道。